Quelles leçons tirer du tsunami de 2004?

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Modestie, transparence et dialogue sont les mots d’ordre.

Il y a un peu plus de 5 ans, plusieurs pays d’Asie du Sud-Est étaient ravagés par un tsunami dévastateur, en pleine période de Noël. Des dizaines de milliers de morts et disparus. Des villes et des villages rayés de la carte. Le drame vécu quasiment en direct allait provoquer une mobilisation internationale sans précédent, suivie rapidement, en France, par une polémique sur l’usage des dons reçus par les associations caritatives dans des volumes jamais observés, au total 330 millions d’euros.

La gestion de cette catastrophe par tous les acteurs (ONG, pouvoirs publics, entreprises, média…) a été critiquée. Des articles et des livres polémiques ont été publiés. La Cour des comptes a de son coté conduit un audit financier de l’ensemble des associations (en pdf) ayant bénéficié de la générosité du public et rappelé la nécessité de renforcer la transparence financière. L’ensemble du secteur a dû revoir ou préciser ses pratiques. Quelles leçons peut-on retenir pour l’avenir?

Le rôle crucial des secours locaux

Si on parle d’abord de la réponse à ce type de catastrophe, force est de constater que tout le monde a occulté le fait que les secours les plus efficaces dans les heures suivant la catastrophe avaient été locaux. Les vies sauvées l’ont été par les voisins et les proches, par les médecins et les secouristes des régions et des pays frappés par la tragédie. Si, dans les premières heures, les autorités nationales ont certes été désorganisées et confrontées à des difficultés logistiques pour atteindre les zones affectées, leur mobilisation a été réelle pour faire face à l’urgence de la situation. Certains pays, comme l’Inde, ont refusé le déploiement des secouristes internationaux, appelant les ONG à un peu de modestie devant ses propres capacités de réponse à la tragédie.

Le tsunami a permis ainsi de rappeler une autre évidence: les humanitaires, pris ici dans un sens large, n’interviennent jamais sur des territoires vierges. Le premier niveau de dialogue et de négociation dans ce type de catastrophe doit donc avoir lieu au plus près de la tragédie, sur le terrain, en lien avec les autorités publiques et les communautés concernées. Au lieu de seulement penser à mobiliser mécaniquement les secours étrangers et à les projeter vers les zones de la tragédie, il est tout aussi efficace de s’appuyer sur les capacités de réponse locales et régionales aux catastrophes, quand elles existent.

Et si ce n’est pas le cas, il serait judicieux de les renforcer ou de les développer avant de nouvelles tragédies. A côté d’initiatives multiples déjà lancées dans ce sens par les ONG, c’est l’objectif que se sont assignées depuis 2005 les Nations Unies au travers notamment de la Stratégie Internationale de Prévention des Désastres (ISDR), un sous-secrétariat des Nations Unies basé à Genève. Il reste à voir si ce dispositif sera efficace, mais l’initiative mérite d’être suivie.

Résister aux sirènes de l’émotion

Autre enseignement important: l’émotion publique ne peut à elle seule justifier le lancement de programmes d’assistance. La tragédie a démontré que ce n’est pas parce que le public se mobilise (ce qui est positif) et que des sommes d’argent faramineuses ont été collectées que l’argent est automatiquement bien utilisé ou qu’il doit être absolument dépensé. Les responsabilités existantes entre ONG et acteurs étatiques ou entreprises, et les moyens dont ils disposent durant la phase d’urgence et la phase de reconstruction, dite post-crise, sont bien différentes.

Laisser croire que les ONG, se substituant à l’Etat, ont les compétences requises une fois la phase d'urgence passée pour reconstruire une ville de plusieurs milliers d’habitants est mensonger. L’analyse des besoins à couvrir n’implique donc pas automatiquement la même réponse selon les acteurs concernés et aussi selon ce que souhaitent les autorités politiques nationales, qui peuvent avoir un avis différent sur ce qui est prioritaire et ce qui ne l’est pas.

Malgré un élan de solidarité sans précédent, le tsunami a été marqué par des dérives et du gaspillage. Il ne s'agit pas de le nier. Juste d'être conscient de certains effets pervers attachés à ce que l’on appelle des urgences dites CNN, ces catastrophes largement médiatisées.

Gare au cirque humanitaire

Tout le monde se souvient des embouteillages sur les aéroports d’Aceh en Indonésie ou Colombo au Sri Lanka, qui retardaient le déploiement de l’assistance. Sans parler des logos des volontaires des Nations Unies, côtoyant ceux de la Croix-Rouge, de centaines d’ONG plus ou moins connues, ou encore de ceux de représentants d’entreprises internationales accompagnant des soldats d’armées occidentales déployées avec leurs moyens logistiques impressionnants.

Face à l’absence de coordination entre tous ces acteurs pendant les premiers jours suivant la catastrophe, le cirque humanitaire a été dénoncé. Bien heureusement, cela n'a pas duré, et avec la reconstruction effective des zones affectées, les témoignages positifs sur les actions entreprises sont désormais nombreux. Mais, progressivement, le sentiment s’est aussi renforcé dans les pays ravagés par le tsunami qu’"une partie de l’argent collecté n’a pas été distribuée" et "a simplement permis aux ONG de s’enrichir".

La perception des humanitaires s’est dégradée au sein même des populations bénéficiaires de l’assistance, comme au Sri Lanka, où les autorités ont beau jeu depuis d’accuser la communauté humanitaire de tous les maux pour mieux la contrôler et discréditer ceux qui dénonceraient aujourd'hui les massacres qui ont accompagné la fin du conflit contre la rébellion tamoule dans le nord du pays.

Renforcer la transparence sur les actions entreprises

Le milieu humanitaire au sens large n’a pas de fierté à tirer de l’épisode du tsunami et doit faire preuve d'humilité sur les actions qu'il a entreprises depuis 2005. Il y a eu beaucoup de morts et de destructions, des opérations d’assistance et de reconstruction importantes et nécessaires ont été réalisées, mais ses "propres" représentations de ce qui se passait sur le terrain et du rôle des ONG ont parfois conduit à des erreurs dans la délivrance des secours, et entretenu une confusion sur les responsabilités pourtant différentes de tous ceux y ayant participé (Etats, protection civiles et forces armées, Nations Unies, Croix Rouge, ONG, entreprises…). Au risque de renforcer leur discrédit.

Que dire quand au final on se dispute les victimes pour justifier une présence sur le terrain et la dépense des sommes collectées auprès du public? Que penser également quand le porte-avion d’une armée occidentale envoyé sur la zone arrive plus de 2 semaines après la catastrophe et qu’un hôpital de campagne sophistiqué est construit par les militaires, alors que tout le monde sait que cette intervention ne correspond plus aux besoins?

Une meilleure articulation entre acteurs est nécessaire, durant la phase dite d’urgence en particulier, sans parler du minimum de règles éthiques qui doivent guider tous les acteurs de secours dans la réalisation de leur mission et la prise en compte des intérêts des populations. Il ne suffit pas de vouloir poser sur la photo. Renforcer la revue critique des actions lancées une fois qu’elles sont terminées est sans aucun doute la meilleure façon de renforcer la transparence sur les résultats obtenus. C’est un moyen de rendre des comptes aux donateurs privés et publics et de développer à leur égard une communication transparente et responsable en reconnaissant les succès, les erreurs ou les limites des actions entreprises.

Malgré l'affluence des dons qui a suivi le tsunami en Asie du Sud Est, l’acceptation générale par une majorité des donateurs privés de la réorientation de leurs dons vers d’autres théâtre de crises a démontré, si cela était nécessaire, qu’en expliquant les choses honnêtement, et malgré parfois la complexité des enjeux humanitaires, il était possible de maintenir et renforcer leur engagement vis-à-vis des associations qu’ils soutiennent souvent depuis longtemps.

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Commentaires
Emmanuel

Seule la moitié des dons promis aux victimes du tsunami de 2004 a été distribuée.


La moitié des dons envoyés par les particuliers, les entreprises et les gouvernements pour aider les victimes du tsunami qui avait frappé le Sud-Est asiatique il y a deux ans n'a pas encore été utilisée, s'est alarmée, mardi 19 septembre, la BBC. La chaîne britannique constate que les deux tiers des victimes n'ont toujours pas été relogées de façon permanente.


Selon des chiffres obtenus par la BBC auprès du département "aide et développement" des Nations unies, sur 6,7 milliards de dollars d'aide promis (5,1 milliards d'euros), seuls 3,4 milliards de dollars (2,4 milliards d'euros) ont été utilisés.



De même pour les fonds envoyés à la Croix-Rouge internationale : seul 1,3 milliard de dollars sur les 2,2 milliards donnés à l'organisme a été dépensé sur le terrain. En conséquence, à peine 8 000 maisons ont été reconstruites sur les 50 000 promises. Interrogé par la BBC, un dirigeant de la Croix-Rouge britannique, Matthias Schmale, a justifié ces chiffres par la difficulté de la tâche entreprise. "Il faudra du temps pour dépenser cet argent de manière responsable", a-t-il expliqué. L'objectif actuel de la Croix-Rouge internationale est d'avoir reconstruit la moitié des maisons détruites d'ici au troisième anniversaire de la catastrophe, en décembre 2007.


Un objectif qui ne convient pas au rapporteur spécial des Nations unies, Miloon Kothari. "Cela ne devrait pas prendre autant de temps de construire des logements permanents, s'inquiète M. Kothari, interrogé par la BBC. Je n'accepte pas l'explication qui dit que reconstruire une maison peut prendre quatre, cinq, voire sept ans. Je suis architecte moi-même et je sais combien de temps est nécessaire à la construction d'un logement."




LA FRANCE LOIN DU COMPTE



En étudiant les données des Nations unies, la BBC a également constaté qu'un dixième du montant promis n'a toujours pas été envoyé. En effet, plusieurs gouvernements étrangers n'ont versé qu'une partie des sommes annoncées, voire rien dans certains cas.



Parmi les pays donateurs qui n'ont pas tenu leur promesse figure la Chine. Après la catastrophe, ce pays n'a envoyé qu'un million de dollars au Sri Lanka alors qu'il lui en avait promis 301 millions. Idem pour l'Espagne, qui a donné au Sri Lanka moins d'un million de dollars (sur 60 annoncés) et la France (1 million de dollars sur 79). Le Koweït n'a, quant à lui, rien envoyé aux îles Maldives alors qu'il s'était engagé à hauteur de 10 millions de dollars. Enfin, les Etats-Unis n'ont versé que 38 % de l'aide qu'ils avaient promis, l'Union européenne doit encore 70 millions de dollars, et la Grande-Bretagne, 12 millions.



Dons record et polémique après le tsunami



La reconstruction de la province indonésienne de Banda Atjeh, à la pointe nord-ouest de Sumatra, la région la plus meurtrie par le tsunami du 26 décembre 2004, avait été conçue par le président Susilo Bambang Yudhoyono comme un modèle de transparence quant à l'utilisation des fonds - dons individuels d'une opinion mondiale bouleversée et assistance multilatérale des gouvernements. Il avait mis à sa tête un homme à la réputation impeccable sur ce plan, l'ancien ministre de l'énergie Kuntoro Mangkusubroto, qui jurait, en décembre 2005, que, bien qu'un peu de retard ait été pris au démarrage, tout allait se passer "dans une propreté financière totale". Deux ans après le désastre - qui a fait à Atjeh 200 000 morts et disparus et 500 000 sans-abri - les nuages commencent à s'accumuler sur l'opération.



Le Bureau de réhabilitation et reconstruction (BRR) de M. Kuntoro est accusé depuis août 2006 par diverses organisations non gouvernementales indonésiennes luttant contre la corruption, d'avoir laissé filer plusieurs millions de dollars dans des poches personnelles. M. Kuntoro lui-même se voit reprocher de percevoir un salaire supérieur de plus de 10 % à celui du chef de l'Etat indonésien.



Au printemps, l'ONG britannique Oxfam a suspendu toutes ses opérations après la disparition de 22 000 dollars de ses caisses. La moitié a été retrouvée après une enquête diligentée par Barbara Stocking, directrice d'Oxfam Grande-Bretagne, qui a visé 22 agents locaux de l'ONG, dont 10 ont été mis à pied. Mme Stocking a dû promettre dans une déclaration que "le public qui a effectué des dons de manière si généreuse doit être rassuré sur le fait que l'argent contiuera à changer la vie des gens si gravement touchés par le tsunami".



Pas si simple, dans un pays où la corruption est un fléau permanent. Le responsable de la gestion des avoirs du BRR, Akhyarmansyah Lubis, fait l'objet de poursuites en justice depuis que des ONG ont affirmé que 50 000 dollars ont été subtilisés dans la publication d'un livre de propagande, Construire une Terre d'espoir. Suspendu pendant un mois, il a été, fin novembre, reconduit dans son emploi au sein du BRR - quoique provisoirement déchargé de ses fonctions de gestionnaire - en attendant que la justice décide d'une éventuelle inculpation. "Voilà qui prouve que le BRR n'est pas plus déterminé à lutter contre la corruption que toute autre institution gouvernementale en Indonésie", s'est insurgé Akhiruddin Mayuddhin, un activiste coordinateur du Mouvement anticorruption d'Atjeh.



Le BRR refuse de se désolidariser de son collaborateur au motif que la lumière ne pourrait être faite s'il était rayé de ses listes de salariés, et donc rendu libre de toute appartenance à l'organisme.



D'autres "dysfonctionnement" surgissent depuis quelque temps. Dans l'île indonésienne de Nias et ses îlots attenants, doublement affectés par le tsunami puis par un séisme subséquent, en mars 2005, des militants anticorruption se sont aperçus que des chefs de village - une vingtaine au moins - avaient revendu à leurs proches des maisons construites pour les survivants avec des fonds d'Etat. A l'origine du problème : la spéculation sur les matériaux de construction, dont le prix a doublé, pour les 15 000 habitations devant être édifiées d'ici à la fin de 2008. Et le fait que les ouvriers, qui n'avaient pas été payés depuis des mois, ont déserté. Le BRR a saisi la police.



Par ailleurs, une sorte de "trafic" d'enfants déclarés "orphelins" sans que des recherches aient permis de vérifier cet état, commence à émerger. Des milliers d'enfants sont hébergés dans des orphelinats, alors qu'ils savent que leurs parents sont vivants, à quelques kilomètres de là, réfugiés dans des camps toujours provisoires. Les parents, n'ayant plus de moyens de survie, hormis quelques subsides, préfèrent les laisser entre les mains d'organisations caritatives.



A travers tout Banda Atjeh, province ultramusulmane où la charia est en vigueur depuis quelque temps avant le tsunami, il est visible que des ONG d'inspiration chrétienne, principalement anglo-américaines protestantes, fortement mobilisées, pratiquent une charité qui est loin d'être totalement dépourvue d'arrière-pensées. Et le BRR est, là encore, accusé de favoriser les enfants des pantis (orphelinats) par des subsides deux fois supérieurs à ceux alloués aux enfants vivant avec leur famille dans les camps de déplacés.



Le BRR a signé, début novembre, un protocole d'accord avec l'organisation non gouvernementale Transparency International, établie en Allemagne, pour mettre au point des procédures de lutte contre les dérapages de corruption et autres malfonctionnements résultant de l'arrivée massive de fonds dans une province déjà singulièrement déshéritée avant le tsunami.


Cet accord fait suite à une session de travail intensive sur l'usage moralement convenable de l'assistance, tenue à Manille dès 2005 sous les auspices de la Banque asiatique de développement (BAD), agence de l'ONU, laquelle a dégagé un budget de dons (majoritaires) et de prêts de quelque 860 millions de dollars pour la reconstruction de toutes les zones affectées dans l'océan Indien par le tsunami de 2004 : Indonésie, Sri Lanka, Inde, Maldives, Thaïlande. A peu près partout, des plaintes se sont élevées sur une utilisation des fonds d'assistance sinon ouvertement frauduleuse, du moins louche.



Emmanuel

Dushi sur le blog Groundviews [en anglais] publie un reportage photo sur des victimes oubliées du tsunami de 2004 au Sri Lanka, qui vivent toujours dans des abris temporaires. Dans les commentaires, un lecteur se demande ce qui est arrivé aux 2.2 milliards de dollars US d'aides que le Sri Lanka a reçu.


GlobalVoices