ONG et associations islamiques: opportunités et limites

Une des critiques envers les organisations humanitaires occidentales intervenant dans des contextes musulmans fait valoir qu’elles auraient tendance à baser leurs opérations sur un "staff" national largement occidentalisé et des partenariats avec des ONG laïques et libérales. En d’autres termes, un tel dispositif les empêcherait d’être "culturellement connectées" avec les bénéficiaires et leur environnement social[1]. Ce n’est pas le cas d’ONG internationales d’inspiration confessionnelle qui parviennent à nouer des partenariats avec des ONG locales ou des institutions confessionelles s’appuyant souvent sur des réseaux de volontaires intégrés dans le tissu social local et notamment les classes moyennes.

Mais en quoi consiste l’approche de ces ONG internationales d’inspiration confessionelle, et dans quelle mesure apporte-t-elle une valeur ajoutée dans des contextes où les bénéficiaires sont des coreligionnaires ? Afin d’avoir un aperçu plus concret de ce modus operandi – qui n’est d’ailleurs nullement le monopole des ONG islamiques puisqu’il est également pratiqué, par exemple, par des ONG chrétiennes –, cet article analysera deux études de cas de partenariats conclus entre des ONG islamiques basées au Royaume-Uni et des ONG confessionelles locales.

Muslim Hands à Muzaffarabad, Pakistan

Muslim Hands opère dans la partie pakistanaise du Cachemire depuis 1992 avec un programme d’éducation et de soins de santé primaire. Depuis le séisme de fin 2005, l’aide d’urgence et la réhabilitation ont occupé une partie considérable des effectifs et des activités de l’organisation. Son projet-clé dans la région est le centre de santé à acces gratuit de Rachian, dans la banlieue de Muzaffarabad, le centre administratif de la région. Etabli en 1994, ce centre est un des projets les plus anciens de Muslim Hands au Pakistan. A l’origine, il fut destiné aux réfugiés provenant du secteur indien du Cachemire et du no man’s land entre celui-ci et le secteur pakistanais. Le centre couvre également un certain nombre de dispensaires situés dans les préfectures rurales.

Muslim Hands a pris en charge la construction et l’entretien du bâtiment, le paiement des salaires des quinze employés dont deux médecins, les frais de transport ainsi que l’approvisionnement de la pharmacie. Selon sa direction, depuis son ouverture en 1994, le centre a effectué près de cent mille consultations, auxquelles if faut ajouter treize mille consultations dans les différents dispensaires ruraux. Immédiatement après le séisme de 2005 qui affecta près de 90 % de la population de la ville et de la préfecture de Muzaffarabad, le centre envoya ses effectifs vers un camp de déplacés dans une autre banlieue de la ville[2]. La base des bénéficiaires du centre s’est donc élargie de la catégorie spécifique de réfugiés vers les personnes déplacées et le grand public.

Si Muslim Hands finance et encadre son programme de santé à Muzaffarabad, celui-ci est en grande partie effectué et co-géré par la section locale de Al-Mustafa Welfare Society (AMWS), une ONG pakistanaise basée à Karachi et fondée en 1983. AMWS est spécialisée en aide d’urgence et soins de santé. Elle travaille avec des réseaux de volontaires et est financée par des dons provenant de sympathisants dans la sociéte pakistanaise et parmi la diaspora pakistanaise à l’étranger. La section de l’AMWS à Muzaffarabad aurait un noyau d’une cinquantaine de volontaires dont une quinzaine sont chargés de la gestion quotidienne de l’association. Les cadres que j’ai rencontrés à Muzaffarabad avaient un profil de classe moyenne provinciale (enseignants, juges) et furent dans plusieurs cas apparentés à des cadres locaux de Muslim Hands. Beaucoup de jeunes volontaires engagés dans le travail de terrain de l’AMWS sont membres d’organisations politiques comme le Forum of Islamic Students[3].

Le partenariat entre Muslim Hands et AMWS date du début des activités de l’ONG dans la vallée de Muzaffarabad. Les deux structures se sont surtout liées à la faveur de contacts personnalisés. Les premiers contacts furent établis suite à des inondations en 1992 par l‘actuel président de Muslim Hands au Pakistan et l’un des membres fondateurs de la section AMWS de Muzaffarabad, aujourd’hui cadre supérieur de Muslim Hands Pakistan. Les réseaux interpersonnels et familiaux s’avèrent donc clairement essentiels dans la formation et le maintien de partenariats opérationels. Le fait que le Cachemire soit une zone de conflit à grande valeur symbolique au sein de l’Oummah islamique – et parmi les musulmans pakistanais et indiens en particulier – et que Muslim Hands ait été fondée par des immigrés originaires du Cachemire pakistanais résidant au Royaume-Uni, explique la longue présence de Muslim Hands à Muzaffarabad comparé aux multiples organisations humanitaires qui s’établirent dans la région après le tremblement de terre à la fin de 2005.

Islamic Relief Worldwide à Baqa, Jordanie

Les activités de Islamic Relief Worldwide (IRW) en Jordanie ont deux composantes majeures : d’une part un programme de soutien aux orphelins (le Al-Yateem Orphan Welfare), et d’autre part un programme d’appui et de gestion à distance de la mission que mène l’organisation en Irak. Comme beaucoup d’ONG islamiques, IRW attache une grande importance au soutien des orphelins, ce qui explique que le Al-Yateem Orphan Welfare soutienne près de 20 000 orphelins dans 21 pays sur la base d’un systême d’"adoption financière": un donateur privé contribue aux soins de santé, de nourriture et d’enseignement et au soutien moral d’un orphelin jusqu’à sa majorité. En Jordanie, le Al-Yateem est présent à Baqa, une communauté de réfugiés palestiniens située à une vingtaine de kilomètres de la capitale Amman. Au moment de ma visite, IRW y soutenait 388 des 850 enfants dans un orphelinat de l’Islamic Centre Charity Association. Ce partenariat entre IRW et l’Islamic Centre Charity Association (ICCA) débuta en 1997.

L’ICCA est une ONG sociale jordanienne fondée en 1963. Elle est historiquement liée à la section jordanienne des Frères musulmans et de son parti politique, l’Islamic Action Front. L’ICCA s’occupe principalement d’éducation, de soins de santé et d’assistance sociale aux démunis. Ses 3.400 employés répartis sur quatre sections provinciales gèrent un réseau de centres d’assistance sociale, d’orphelinats, d’écoles ainsi que deux hopitaux islamiques et une douzaine de cliniques. L’ICCA est principalement financée par des dons issus de la zakat (la taxe de solidarité islamique) versés par des sympathisants dans la sociéte jordanienne ou au sein de la diaspora dans le Golfe et en Occident, mais également par des investissements dans l’immobilier et d’autres secteurs. Elle est devenue l’une des plus grandes ONG sociales du pays dans la mesure où elle contribue à remplir le vide laissé par l’Etat en matière de services publics et d’infrastructures sociaux. Le gouvernement tente régulièrement de se rallier l’ONG et d’influencer ses gestionnaires plutôt que de lui faire obstruction ou concurrence.

Le camp de Baqa fut fondé en 1968 afin d’acceuillir 2.600 réfugiés et déplacés des Territoires palestiniens. Aujourd’hui, il s’agit moins d’un camp qu’un faubourg avec des édifices en brique, des souks et des transports en commun organisés. Officiellement, sa population est de 90.000 (chiffres de 2007), mais elle est réellement estimée à 120.000 personnes concentrées sur une superficie de 1,5 km^2[4]. Son économie est principalement basée sur le petit commerce, le travail salarié dans le secteur privé et public, à Baqa même ainsi qu’à Amman. La présence de l’Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine, l’UNRWA, a également créé un certain nombre d’emplois dans le secteur social. Il n’y a pas d’agriculture, les souks étant approvisionés en produits agricoles achetés ailleurs puis revendus localement.

Le chômage à Baqa s’élève à 30% ce qui serait le double de la moyenne nationale. Les services et l’infrastructure sociaux à Baqa sont essentiellement assurés par deux structures. La première est donc l’UNRWA qui gère seize écoles primaires et secondaires (environ 16.500 élèves), deux cliniques et une maternité, un programme d’assistance sociale, un centre pour handicapés et un centre de femmes en coopération avec des ONG et le gouvernement jordaniens. La deuxième structure est l’ICCA qui gère un orphelinat et un centre de santé et organise également des actions caritatives à l’occasion des jours fériés islamiques. Même si son infrastructure reste limitée comparé à celle de l’UNRWA, l’ICCA tente d’assurer une présence de services sociaux à base confessionelle et locale, à rebours de la "domination" de la structure internationale UNRWA, laïque et de fait perçue par une partie de la base populaire et des leaders d’opinion comme le vecteur de valeurs et de formes d’organisation sociale "occidentales".

Engager les acteurs sociaux "comme ils existent" ?

Que nous apprennent ces deux exemples ? Une caractéristique importante, commune à la Al-Mustafa Welfare Society et à l’Islamic Centre Charity Association, est qu’elles sont socialement ancrées dans les classes moyennes ou à leur équivalent dans les contextes en question[5]. Je tiens à souligner cette dernière nuance car c’est là, à mon avis, qu’il existe une méprise chez certains acteurs humanitaires et developpementistes. La "classe moyenne" est en effet souvent définie et identifiée en fonction de représentations en cours dans leurs sociétés d’origine, autrement dit occidentales.

Or dans de nombreux contextes islamiques – mais cela joue aussi dans d’autres contextes ‑, les couches sociales répondant le plus à cette image mentale ne sont pas toujours sociologiquement des "classes moyennes" mais des groupes associés aux élites politico-bureacratiques ou des intellectuels urbains occidentalisés que les ONG occidentales vont engager alors que leurs modes de vie sont très souvent éloignés, quand ils ne sont pas opposés à ceux des classes populaires dans lesquelles se situent les bénéficiaires.

A l’inverse, dans d’autres cas, par exemple dans les villes de province ou dans les quartiers urbains peuplés de migrants venus des campagnes, le rôle de classe moyenne n’est pas assuré par cette "classe moyenne supposée", mais par des personnes dont le profil social diffère parfois considérablement de celle-ci. Ce sont en effet des membres des "élites de base": notables locaux, des représentants de professions libérales, des fonctionnaires de bas et moyen échelon, des personnes actives dans l’économie locale et informelle ou encore les membres du clergé proches du peuple. Ces acteurs sociaux-là ne sont généralement pas sollicités par les ONG occidentales dans la mesure où leurs valeurs et leur mode de vie sont perçus comme incompatibles avec ceux des ONG occidentales et de leurs staffs locaux. Mais le paradoxe est que les membres de ces "élites de base", qui n’ont que peu à voir avec les élites urbaines occidentalisées, vivent physiquement et mentalement au plus près de la majorité de la population. Ils sont donc généralement bien "connectés" à la réalite du contexte. Ils représentent ce qu’Olivier Roy et Driss Elyazami nomment la société civile et les acteur sociaux "comme ils existent, et pas comme ils devraient être" [6].

Cette illustration de la confrontation entre des représentations contradictoires ouvre un espace pour une réflexion plus large autour de la notion de "proximité culturelle". Cette idée de la prise en compte des traditions et coutumes locales est généralement intégrée dans les programmes humanitaires ou de développement des ONG occidentales non-confessionelles, mais également des agences onusiennes ou des bailleurs de fonds internationalux. Mais le problème surgit quand il s’agit de définir la culture en fonction de la culture telle qu’elle existe vraiment et non en fonction d‘éléments culturels considérés comme "politiquement et socialement corrects". Je pense en particulier aux coopérants et aux consultants qui développent des projets et des campagnes de mobilisation sociale en utilisant des traditions ethniques séculières à la limite du folklore ou des restes d’expériences gauchistes locales qui s’avèrent dans la réalité en pleine stagnation, voire obsolètes.

Les limites de la proximité culturelle?

Les partenariats entre Muslim Hands et l’AMWS à Muzaffarabad ou entre IRW et l’ICCA à Baqa forment des exemples d’activités humanitaires basées sur un engagement de la sociéte civile "comme elle est". L’AMWS aussi bien que l’ICCA sont des organisations d’inspiration confessionelle qui ont été fondées localement et non comme des structures axées vers les bailleurs de fonds internationaux. Elles obtiennent la plus grande partie de leur financements par des dons de la sociéte civile locale et non pas de financements institutionels ou externes. De fait, elles sont pleinement enracinées dans la société.

La qualité et la durabilité de leurs activités dépendent largement de facteurs qui sont difficile à mesurer de façon objective – attitudes individuelles, l’autorité informelle et la confiance mutuelle – mais qui s’avèrent d’une grande importance pour assurer une gestion adéquate dans des sociétés à taux de corruption élevés. Néanmoins, on ne peut exclure certains risques et points faibles. Même si les liens de parenté et le contrôle social peuvent créer les conditions pour une bonne gestion transparente, dans certaines circonstances ‑ conflits personnels, luttes de pouvoir ‑, ils peuvent produire des effets inverses. Des études antérieures sur les ONG locales démontrent ainsi que quand une ONG est trop profondément ancrée dans une communauté, elle risque également d’être cooptée par des élites locales[7]. Cela devient un problème quand l’ONG est instrumentalisée pour des agendas qui dépassent ses propres buts et activités ou quand les élites auxquelles elle se trouvent associée sont discréditées ou remplacées.[8]

Enfin, les perceptions erronnées dues à l’idéalisation d’éléments culturels peuvent également se manifester au sein même des ONG confessionelles islamiques et chrétiennes, plus spécifiquement quand celles-ci présument qu’une religion commune entre les collaborateurs expatriés de l’ONG et les populations dans le contexte d’opérations est, en soi, suffisant pour assurer une proximité culturelle.

Malgré tout cela, je crois que le fait que des ONG confessionnelles – à l’image de celles examinées dans cet article ‑ soit ancrées dans une réalité sociale beaucoup plus que des ONG laïques, internationales ou nationales, et qu’elles disposent d’une base financière non-institutionelle représentent un avantage opérationnel indéniable. Je ne prétend pas que cette façon de travailler soit la seule approche adéquate dans les contextes islamiques. Mais elle est néanmoins en phase avec une réalité où la domination et l’acceptation de concepts "occidentaux", ou perçus comme tels, sont devenus moins évidents qu’auparavant.